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漢代監察體制的完善及其意義

來源:中國紀檢監察報    發布時間:2019-03-21 07:14 分享

在中國歷史上紛繁復雜的王朝變更、興衰交替過程中,有一個重要現象或曰規律值得關注,即政治相對清明、社會相對穩定的時期,與監察體制的設置及其功能充分發揮有密切關系;而歷代有為君主治亂救弊、澄清吏治的一個重要手段,也是運用強化監察制度的辦法。此篇,我們以漢代若干時期為例簡要說明。

漢代監察體制的完善與社會變化的關系

中國歷史上監察體制的形成與發展有一個漫長過程,各個時期狀況不一,不可概而論之。但就其成功時期的經驗來說,一個顯著特點是王朝能夠順應社會變化,適時調整監察體制設置,最大限度地發揮監察在國家政治與行政管理中的功能。

西漢初年,在繼承秦代制度基礎上設立御史大夫,稱為“副丞相”,為最高監察官。下設兩丞,其中主要的是御史中丞。御史大夫職責是“典正法度,以職相參,總領百官,上下相監臨”,御史中丞職責是“受公卿章奏,舉劾按章”“糾察百僚”。中丞所統領的侍御史或監御史是具體任務的執行者。由于漢初推行郡國并行體制,中央權力被各諸侯國嚴重分割,從監察體制實際作用來說,還主要限于中央直轄的地區,不能覆蓋全國。

漢初對地方監察力度的弱化很快就不能適應中央集權的需要,與社會經濟發展的要求也不相適應。著名的“文景之治”時期,兩位皇帝就不得不一再命令最高行政長官丞相分出精力兼理監察,具體做法是丞相的屬吏丞相史直接出刺(監察)地方,詔令中要求丞相特別關注郡縣吏治。

在漢代官僚政治中,監察與行政的分化是制度內在需要,也是監察適應形勢變化,服務中央集權和社會發展的需要。經過漢初七十余年的積累,西漢中期既有良好發展機遇,也面臨深刻危機。危機主要來自三方面:第一,吏治腐敗,僅靠一般性的廉政呼吁、道德要求已不解決根本問題。第二,地方豪強勢力嚴重干擾中央政令實施,地方官吏與他們同流合污。第三,時刻覬覦皇權,擾亂地方社會的諸侯王勢力仍然沒有徹底清除。為解決諸多危機,西漢中期采取的重要方法之一是強化監察機制,其主要措施有如下幾點:其一,取消名存實亡的監御史,建立直屬中央的刺史巡視監察制度,由御史大夫屬下的御史中丞具體分管,完善中央對地方的監察。武帝元封五年(公元前106年)將全國劃分為十三個州部,即十三個監察區,每部設刺史一人負責監察。刺史責在監察地方,除年終回京述職外,其余時間在所部內巡行監察。其二,設立司隸校尉。漢武帝征和四年(公元前89年)設司隸校尉,監察除三公之外的中央、京師及京師附近的百官。其監察對象“無尊卑”。其三,設立丞相司直。漢武帝元狩五年(公元前118年),在丞相府中設丞相司直,是特設于最高行政長官機構中的專職監察官,有權監察包括三公在內的中央各級官僚。其四,設置督郵,完善郡對縣的監察。各郡亦分部,作為監察區,每部設一名督郵負責監察。東漢時又在縣設廷掾一職,負責對鄉級吏員的監察。其五,健全各級長官多層面的巡視監察。漢代的巡視監察還有皇帝或者皇帝委派的特使不定期對地方巡視監察,最高監察機關御史府的不定期巡視監察,郡太守對屬縣的定期巡視監察,縣令長對轄境的巡視監察。

西漢中期監察體制的強化是統治階級內部自我調節的需要,也是社會形勢變化的需要,監察制度本身的建設水平體現了古代官僚制度發展所凝聚的高度政治智慧。因此,這種基本格局延續至東漢。東漢的監察體制相對穩定,變化主要有兩點:一是西漢晚期御史大夫被改為大司空而不再承擔監察職責,由屬官御史中丞出任御史府的最高長官,最高監察機關的級別降低。最高監察官地位的降低與西漢晚期政治腐敗加劇,王朝的覆滅是否有直接關系尚待研究,看法還不一致,但恐怕不是毫無關系。東漢繼承這一制度,但實際狀況有所改變。東漢的御史中丞與西漢晚期的御史中丞地位顯然不同。二是東漢丞相(大司徒)司直不再監察中央百官,也基本不設。

漢代監察體制的政治與社會效能

古代監察體系設置的根本目的在于維護皇權,但對于中央集權政治體制的良好運行,對于社會建設與發展所起的穩定作用亦不可忽視。監察體制的強化完善對于解決特定時期的政治與社會問題也具有顯著效能。從漢代監察體制的作用來看,有如下幾點值得關注:第一,權力制衡。漢代監察的深層次作用不能簡單看成是對某些腐敗案件的查處,從整個監察體系來看,體現了以皇權為核心的統治階級力求運用權力制衡、制約的辦法遏制腐敗,提高行政效率,保障政治清明的思想。這在職官設置上得到體現,例如,西漢的御史大夫地位低于丞相,稱副丞相,但他的實際任務并不是在丞相領導下協助處理行政雜務,而是責在監察。從歷史記載看,御史大夫單獨開府辦公,與皇權的關系較丞相更密切。西漢的詔書往往是御史大夫起草并下發丞相,再由丞相下達地方,重大案件也往往由御史大夫出面組織處理。因此,御史大夫的副丞相之位實際是監督、監察丞相,制約、制衡丞相。又如,漢代改變了秦代地方監察官與郡行政長官合署辦公實施監督可能帶來的弊病,以刺史凌駕于郡守之上,監督、制約郡守權力。郡對縣的督郵監察制,是對縣令長權力的有力監督制約。第二,無所不監。在監察法規范圍內,漢代監察官有廣泛的監察權力,涉及到對各項法律、法令、政令實施情況的監督,對各級官員政治、經濟、法律上違法犯罪的監督,對官吏各種違犯禮儀風尚行為的監督,對官吏親屬假借權力以權謀私的監督,對軍隊軍事行動的監督,對外戚貴族橫行不法的監督,對地方豪強勢力的監督等。第三,澄清吏治。傳統行政體制的運轉與吏治清明與否關系極大,監察體系的強化與完善對澄清吏治能發揮積極作用。漢代若干時期政治的良好運行可說明這一點。如漢武帝時代文治武功的形成,與漢武帝在一定程度上解決了西漢初年以來的吏治腐敗有關。漢武帝時建立的刺史制度所察內容有六條,其中五條是專對二千石高官的吏治。武帝以后的昭宣中興,與昭帝、宣帝注重對吏治廉平與否的監察相關,東漢初年的光武中興也與劉秀加強吏治分不開。第四,穩定秩序。漢代監察思想把監察與普通百姓密切相關的社會問題、解決突出社會矛盾作為重要任務。刺史以“六條問事”,第一條就是“強宗豪右,田宅逾制,以強凌弱,以眾暴寡”。“田宅逾制”是當時最為突出的社會問題,也是刺史巡視監察首先要解決的問題。從御史中丞、丞相司直、司隸校尉、督郵及郡縣長官巡視所監察的實例來看,有相當一部分是為了解決社會矛盾。今天探求漢代幾個相對穩定繁榮時期出現的原因,應與監察體制解決或者緩和了當時社會突出矛盾結合起來思考。

漢代監察體制建設的若干經驗

漢代縣一級以上的長吏均來自中央任命,各級機構的僚屬來自于長官的自辟,這都為漢代監察的實施增添了很大難度。但是,作為中國封建社會第一個發展高潮,漢代的監察體制極具開創性,無論在保障政治權力運行還是社會穩定發展上都做出了積極貢獻,也對后世產生了深遠影響。其中有如下經驗值得我們總結:

第一,監察地位與監察職能的關系。漢代統治階級對監察在國家統治中的地位有清醒認識,因此,在監察體制變化中有一條基本線索是清楚的,即賦予監察機構或監察官較高的政治地位。一是政治地位高。漢初的御史大夫與丞相、太尉并立,是三公之一。西漢晚期御史中丞主持御史府的工作,地位有所降低。東漢初年即得到改變,御史中丞與司隸校尉、尚書臺在朝會時專席獨坐,號稱“三獨坐”,凌駕眾官之上,政治地位日隆。二是秩卑權重。以著名的刺史制度而論,刺史秩僅六百石,相當于當時縣令的最低秩次。但刺史的職權很重,對郡國守相監察甚嚴,使其不敢輕舉妄動。雖然“秩卑”,但升遷迅速。據《漢書·朱博傳》記載,刺史“居部九歲,舉為守相,其有異材功效著者輒登擢,職卑而賞厚,咸勸功樂進”。九年甚至更短的時間從六百石晉升為二千石的郡國守相,說明對任刺史者高度的政治信任并有制度化的保障。這是對監察官的激勵。三是對監察官的選任較為慎重。漢代統治者賦予監察機構或監察官較高的政治待遇是為了充分發揮整個監察機構職能,事實證明漢代若干時期監察地位的提高與監察職能的發揮是成正比的。例如刺史制度建立后史稱“吏民安寧”。東漢劉秀被人指責為“信刺舉之官”,但這種信任是東漢前期“天下安平”的原因之一。

第二,監察體系的獨立性、監察內容的專項性、監察行為的法規化。漢代監察的主體從行政中分離出來,不僅有利于監察制度自身的完善,也有利于監察工作獨立開展,這在漢代是成功的。漢代強調監察專項性,如刺史僅限于“六條問事”,非六條不察,越權要受到懲處。這既保證了監察的準確高效,又不至于干擾正常的行政工作。漢代監察不僅有明確的地域劃分,也有制度化的條規。漢惠帝時期的“九條”和漢武帝時期的“六條”是目前所見中國古代監察制度法規化的早期文獻。實踐證明,這有利于監察制度的發展,也有利于監察官本人的成長。

第三,專職監察與部門監察相結合。漢代的監察體制有多層次性。除了專職監察外,各級行政機構中的部分吏員也承擔相應的監察職能。如丞相府、郡、縣中設立的丞相司直、督郵、廷掾等監察官,可以彌補專職監察官監察深度之不足,這從很多歷史記載的實例可以證明。丞相、郡守、縣令長等行政機構的長官,既可以從所屬監察官的監察了解本部門的吏治狀況,又以自己的巡行實施對屬下部門的監察,這種監察還具有考核功能。

第四,對監察機關的反向制約與監察機關的內部制約。沒有制約的權力是危險的,漢代對監察體制的反向監督也積累了很多經驗。一般來說,漢代監察官只擁有監察權而沒有處置權。對監察對象的處罰要報請所屬長官,或與司法部門協調處理。各級官吏對監察官的行為也有監督作用,可以隨時上書彈劾監察官。監察官不僅監督監察系統之外的官員和機構,也對監察機構內部監察官的違法行為實行互糾。

(作者卜憲群系中國社會科學院歷史研究所所長)